成都林业改革：为超大城市绿色发展注入“活力引擎”
2025 年仲夏，位于成都市崇州市道明镇红旗村的分红现场暖意融融。村民手中一沓沓“保底收益 + 二次分红”的现金，映出满脸笑意 —— 村集体与季崧林地股份合作社的改革红利持续释放，累计提供就业岗位 120 余个、分红总额 130.5 万元，户均增收达 2.06 万元。
这张鲜活的“民生答卷”，是成都林业改革“让生态价值变民生福祉”的微观缩影。 作为全国七个林业改革发展综合试点市中唯一的副省级城市，成都以“大城市带大农村”的市情为基、以公园城市示范区建设为纲，交出了一份亮眼的改革成绩单：集体林超99%已确权颁证，仅占全省 1.57% 的林地贡献了全省 17.5% 的林业产值，林业综合产值突破千亿元。为破解超大城市“生态保护与经济发展”二元难题，探索超大城市绿色转型、可持续发展提供了可复制、可推广的“成都经验”。
“三权分置”破题
筑牢林业发展“制度根基”
“占市域面积 30%、50% 以上位于自然保护地、70% 以上属集体林、近 90% 分布于龙泉山和龙门山。”成都市公园城市建设管理局有关负责人介绍，成都 587 万亩林地呈鲜明“3579” 特征，“集体林占比高、林权碎片化”的痛点，决定了改革必须从“产权清晰”率先突破。
据介绍，为从根本上筑牢林业发展“地基”，成都以坚持“三权分置”为基本原则，推动构建“所有权为集体、承包权归农户、经营权活流转”的闭环。所有权锚定集体：明确村（组）集体对林地的发包、调整及监督权，守住“集体资产不流失”底线； 承包权精准确权：累计颁发林权证 97.67 万本，覆盖率达 99.8%，让农户手握 “定心丸”； 经营权畅通流转：修订《成都市集体林权流转管理实施办法》，引导林权交易纳入农村产权交易平台并免除林农及集体经济组织一方的交易服务费，降低流转成本。2024 年全市新流转林地经营权 19.98 万亩，规模化经营迈出关键一步。
成都市金堂县龚家山片区是“三权分置”落地的典型范例。该区域通过“政府引导 + 社会资本”模式，引进企业流转 2 万亩林地发展油橄榄与林下种植：农户既获土地租金、劳务收入，还能拿到林下种植收益。如今的龚家山已是省级森林康养基地，2024 年村民人均可支配收入达 3.3 万元，实现“荒山变青山、农户喜增收”。
产权清晰是林业改革的“第一粒扣子”。成都通过 “确权颁证固根本、平台流转降成本、利益联结稳预期”，既保障了集体与农户的核心权益，又为社会资本参与林业发展打开了通道，破解了 “集体林难盘活、小农户难发展”的初始困境。
“模式创新”转型
构建“生态 + 经济”双赢机制
厘清产权后，成都聚焦“森林质量不高、资金投入少、小农户分散”等瓶颈制约，以“模式创新”构建“多元共营”体系，推动林业从“被动保护”向“主动经营”转型。
针对森林质量不高问题，成都以“精准提升森林质量”为核心，开展森林可持续经营试点，全面取消人工商品林主伐年龄限制，简化小微采伐审批流程。近四年累计完成龙泉山增绿增景 19 万亩、大熊猫国家公园生态修复 23 万亩，有效改善了林分结构单一、质量低下的现象。
针对资金投入不足难题，成都搭建 “财政 + 金融 + 社会资本” 多元融资网络，近四年争取中央、省级资金 3.43 亿元，市级财政每年安排 8000 余万元用于生态补偿与产业发展奖补；创新推出“集体公益林补偿收益权质押贷款”，开发林下中药材价格指数保险，推行惠企政策 “扫码直达”，四年来支持企业 170 余家，撬动社会资本超 5 亿元，打破“林业融资难、贷款贵”的僵局。
针对小农户经营分散痛点，成都升级 “林业共营制 2.0” 模式，构建“集体经济组织 + 多元主体 + 职业经理人 + 综合服务”协同体系：培育林业职业经理人 108 名，打造 “天府熊猫林里”区域公共品牌，完成 13 款原生态产品认证，孵化自然教育基地 40 余家，让小农户“抱团”融入产业链。
彭州市宝山村的转型极具说服力。该村成立集体控股的宝山企业集团，打造 “森林旅游康养 + 中医药 + 温泉” 产业集群，2024年全村综合产值达 2.42 亿元，接待游客 123万人次，人均可支配收入达全国农村居民的3.7倍，成为 “集体经济引领林业共富”的标杆。
破解林业发展瓶颈需“系统思维”。成都通过 “科学经营激发活力、多元融资保障投入、组织化经营联结农户”，既守住了生态底线，又激活了产业动能，形成 “政府引导、市场主导、农户参与” 的良性循环。
“价值转化”激活
让“绿色家底”变“生态红利”
成都以“森林四库”（粮库、钱库、水库、碳库）建设为抓手，探索生态价值多元转化路径，将“绿水青山”具象化为可感知、可量化的“金山银山”。
在“森林粮库”建设上，成都践行“大食物观”，全链条发展木本粮食、木本油料、森林药材等产业。2025 年上半年，“林粮” 产量 74.9 万吨，占全省 13.3%，林业综合产值 367 亿元居全省首位；借 2024 成都世园会东风，花卉园艺产业加速升级，2024 年全市花卉及观赏植物种植产值 97.6 亿元、销售额 49.7 亿元，让“林间产出”变成“百姓收入”。
在“森林钱库”挖掘上，成都创新“森林 +”场景，融合自然教育、康养休闲等新业态。全市已获评 54 个省级自然教育基地，2024 年生态旅游综合利用林地 65.2 万亩，服务游客超 5900 万人次，综合收益 51.1 亿元。都江堰茶溪谷将 1200 亩荒山打造成 “林旅综合体”，年接待游客 18 万人次、旅游收入 1800 万元，实现 “荒山变景区、生态变效益”。
在“森林碳库”转化上，成都不断探索林业碳汇：编制城市生态系统碳汇方法学，开发 “碳惠天府” 生态类项目 74 个，减排量达 6.34 万吨；2023 年成都大运会期间，4 万余吨龙泉山林业碳汇成功抵消赛事碳排放，实现 “零碳办赛”；2025 年邛崃市竹类资源碳汇试点持续推进，进一步拓宽林业碳价值转化路径。
生态价值转化需“场景创新”。成都通过 “产业赋能让生态变产品、文旅融合让生态变体验、碳汇交易让生态变资产”，构建了 “生态 — 产业 — 收益” 发展路径，推动超大城市的“生态优势”转化为“发展胜势”。
“未来五年，成都将修复大熊猫栖息地 40 万亩，建设国家储备林 56.6 万亩，推动林业总产值达 1200 亿元。” 成都市公园城市建设管理局相关负责人表示。
从“三权分置”驱动破题，到“多元共营” 激活产业，再到“价值转化”释放红利，成都林业改革的逻辑一以贯之：超大城市无需在“生态保护”与“经济发展”间做单选题。
这场改革不仅为成都公园城市建设注入绿色引擎，更以“生态美、产业兴、百姓富”的实践，为全国超大城市林业高质量发展提供了“成都方案”。（何广丙 中国发展改革报社记者王进）
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