创新用地、多元融资，城市更新按下 “加速键”
21世纪经济报道记者 李莎
今年以来，城市更新政策密集发力。
12月3日，国务院以“深入推进以人为本的新型城镇化，着力构建城乡融合发展新格局”为主题，进行第十七次专题学习。其中提到，要深入实施城市更新行动，把城市更新和消除安全隐患、稳楼市等工作结合起来，扎实推进好房子建设和房地产高质量发展。
城市更新是推动城市高质量发展的重要抓手，今年以来，从中央顶层设计到地方政策实施，城市更新政策密集落地，覆盖更新目标、重点任务、保障支持政策等关键维度，多层次政策体系持续完善。资金与用地等堵点问题正在通过创新机制探索突破。
中国社会科学院研究员、国家未来城市实验室副主任王业强向21世纪经济报道记者表示，随着政策体系不断完善，城市更新将成为新型城镇化建设的重要引擎。明年城市更新政策或更加注重系统性、协同性和可持续性，通过制度创新破解资金压力大、协调难度高等挑战，推动城市高质量发展。
（资料图）
政策持续加码
城市发展迈入“存量时代”，城市更新的重要性愈加凸显。今年以来，从中央到地方，多项政策举措支持城市更新，推进相关工作加速落地见效。
今年5月，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（后简称《意见》），系统部署城市更新目标任务与保障措施。《意见》围绕用地保障，多元投融资机制构建，法规标准健全等关键环节提出具体要求，确立了城市更新的总体框架，为城市更新高质量、可持续发展提供制度支撑。
7月中旬，中央城市工作会议召开，高质量开展城市更新，被列为接下来城市工作的重点任务之一。8月15日发布的《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》进一步细化实施路径，明确提出科学制定实施城市更新专项规划，一体化推进城市体检和城市更新，创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好城市环境，促进产城融合、职住平衡。
10月11日，在国新办举行的高质量完成“十四五”规划系列主题新闻发布会上，住房城乡建设部有关负责人强调，要高质量开展城市更新，把城市更新摆在更加突出的位置。并明确，做好城市更新工作，要扎实开展城市体检评估，编制城市更新规划，分轻重缓急谋划好城市更新项目，统筹政策和资金，加强组织保障，推动各项任务尽快落地见效。
11月21日，住房城乡建设部召开全国城市更新工作推进会，进一步强调，城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，城市更新的地位被进一步强化。会议还要求，要认真贯彻落实《意见》，因地制宜、探索创新，着力在规划、资金、运营、治理4个方面下功夫。
各地支持政策也在密集出台。如11月28日，《天津市城市更新条例》审议通过，明确城市更新的基本原则和主要任务，并细化了城市更新实施、保障措施、监督管理等环节内容。再如9月30日，《重庆市持续推进城市更新三年行动计划（2025—2027年）》出台，明确城市更新的阶段性目标任务以及支撑保障措施，为城市更新绘制“路线图”。
王业强表示，2025年以来，从中央到地方的城市更新政策呈现出系统性、全面性和创新性的特点，形成了多层次、多维度的政策体系。城市更新的顶层设计得到强化，财政支持机制得到创新，工作推进机制更加完善。这些政策不仅回应了城市发展面临的现实挑战，也为推动城市高质量发展提供了制度保障。
探索突破资金、用地堵点
城市更新的资金、用地等难点堵点问题也正通过政策与实践探索突破。
城市更新涉及的主体多、资金需求量大、资金筹集渠道有限、投资回报周期较长，成为城市更新推进过程中的难题。针对这一情况，今年4月，财政部、住建部联合印发《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，明确通过竞争性选拔的方式，对20个城市给予中央财政定额补助。补助资金的使用范围包括重点样板项目和更新机制项目，其中样板项目涉及地下管网更新改造、污水处理、市政基础设施改造、既有片区更新改造等内容。
王业强认为，这种“以奖代补”机制可以有效调动地方的积极性。6月4日，2025年城市更新行动评审结果公示，北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨等城市入选。未来几年，中央财政计划补助超过200亿元，支持这20个城市实施城市更新行动，探索建立可持续的城市更新机制，补齐城市基础设施的短板弱项。
除中央财政直接支持外，金融工具的创新也为城市更新注入活水。12月1日，国家发展改革委印发《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》，进一步拓展基础设施REITs发行范围，城市更新设施被纳入其中。
中指研究院相关负责人表示，这项政策落地直接为城市更新拓宽了长期低成本融资渠道，是落实“健全多元化投融资方式”的具体表现。
王业强进一步指出，这一政策是城市更新项目资金筹集机制的创新，也可以提升社会资本的参与度提升，提高项目运营效率。具体来看，REITs为城市更新项目提供了市场化、可持续的融资渠道，构建“投资—建设—运营—退出—再投资”的良性循环；REITs公开交易的属性为投资者提供了参与城市核心资产投资的渠道，既拓宽了居民财富管理渠道，也为城市更新汇聚了更广泛的社会资本，特别是“城市更新+租赁住房”模式与REITs融资特性高度契合，将激励社会资本参与积极性；资本市场的专业化筛选机制倒逼城市更新项目提升运营效率，推动项目从“重建设”向“重运营”转变。
除此之外，其他金融支持方式也可同步探索。王业强认为，在推进城市更新过程中，还可以探索专项债券、PPP（政府与社会资本合作）模式、银行贷款的创新产品等金融支持方式。以银行贷款的创新产品为例，如政策性银行贷款、商业银行发行城市更新主题ABS、城市更新信贷等特色金融产品。
地方实践也在积极寻求用地政策突破。如12月1日，重庆举行《重庆市要素市场化配置综合改革试点行动方案》政策吹风会，会上透露，对城市更新项目中，包含增加公共服务功能的项目，实行土地政策“新突破”。即在空间布局条件允许的前提下，按现状建筑面积或原批准计容建筑面积15%左右比例给予建筑面积支持。
中指研究院相关负责人认为，重庆这一举措在提升居住品质的同时，也将激励更多市场主体参与城市更新，为其他城市提供了较好的参考借鉴。预计未来城市更新配套政策将继续落位，也将有更多城市创新土地政策给予城市更新更大支持，探索“增容”奖励有望成为破局的关键抓手之一。
把城市更新与稳楼市结合
12月3日，国务院以“深入推进以人为本的新型城镇化，着力构建城乡融合发展新格局”为主题，进行第十七次专题学习。其中提到，要深入实施城市更新行动，把城市更新和消除安全隐患、稳楼市等工作结合起来，扎实推进好房子建设和房地产高质量发展。
中指研究院相关负责人表示，这次专题学习进一步明确了城市更新在稳楼市、推动房地产高质量发展中的重要作用。城市更新与稳楼市的结合点涉及多个方面，如本次提到的扎实推进好房子建设，有利于提升居住品质和房屋价值，进而稳定市场预期。也将直接释放住房需求，带动市场活跃度提升。
根据中指研究院监测，2024年以来全国已有超130地出台或优化房票安置政策，一线城市相继跟进落地，上海金山区、青浦区、嘉定区等多区落地房票安置实施办法。从落地效果来看，广州黄埔区自去年4月落地房票后，截至今年11月末，累计通过房票认购商品房超4400套；截至11月23日，上海嘉定区核发房票463张，预定房源412套。
“十五五”规划建议明确，坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。
王业强认为，2026年城市更新政策将更加注重系统性、协同性和可持续性，通过制度创新破解资金压力大、协调难度高等挑战，推动城市高质量发展。
王业强从三方面进一步分析2026年城市更新政策趋势：第一，多目标协同政策。国务院第十七次专题学习明确将城市更新与消除安全隐患、稳楼市等工作结合，2026年或将出台整合性政策框架，实现“安全+民生+经济”多目标协同推进。目前住建部已提出在规划、资金、运营、治理四个方面下功夫的工作思路。
第二，城市更新与房地产联动机制。将建立城市更新与房地产市场健康发展的联动机制，通过更新项目带动房地产供给侧结构性改革，重点支持“好房子”建设和房地产高质量发展。
第三，金融支持政策创新。扩大城市更新专项债券规模，突破“不超过项目总投资50%”的限制，深化REITs试点，推动更多城市更新项目资产证券化，开发“城市更新贷”等特色金融产品。
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