深度 | 稳定币纳入虚拟币监管范畴 涵盖三大核心考量
21世纪经济报道记者张欣
稳定币监管迎来了重要转折！
近日，中国人民银行（以下简称“央行”）召开打击虚拟货币交易炒作工作协调机制会议。会议强调：“虚拟货币不具有与法定货币等同的法律地位，不具有法偿性，不应且不能作为货币在市场上流通使用，虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动。稳定币是虚拟货币的一种形式，目前无法有效满足客户身份识别、反洗钱等方面的要求，存在被用于洗钱、集资诈骗、违规跨境转移资金等非法活动的风险。”
（央行召开打击虚拟货币交易炒作工作协调机制会议，来源：央行官网）
这一监管口径与2021年十部门《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》（以下简称《通知》）一脉相承，当时该《通知》已明确比特币、以太币、泰达币（USDT）等虚拟货币“不具有法偿性”，相关业务活动一律依法取缔。
整体来看，这一里程碑式的定调，不仅为长期以来存在争议的稳定币监管划下清晰红线，更延续并强化了我国对虚拟货币的严监管框架。据本报记者采访了解，此次定调将从业务开展、产业布局到风险防控等多个维度，重塑国内稳定币生态格局。
监管态度：逐步深化、不断完善
我国对虚拟货币及稳定币的监管并非一蹴而就，而是呈现出逐步深化、不断完善的鲜明特征，形成了一套动态适配市场发展的治理体系。
回溯监管历程，早在2013年比特币兴起时期，工信部、央行等五部委便发布《关于防范比特币风险的通知》，明确提出，比特币是一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用。2017年，工信部、央行等七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，明确禁止代币发行融资活动，并进一步明确虚拟货币不具有与法定货币同等的法律地位，从融资源头遏制风险蔓延。
2021年9月成为监管深化的关键节点，前述十部门联合发布的《通知》正式出炉，将监管力度提升至新高度。《通知》明确指出，开展法定货币与虚拟货币兑换、作为中央对手方买卖虚拟货币等相关业务活动均属于非法金融活动。在此之后，境内虚拟货币交易平台悉数关闭，相关业务被全面清理。
进入2025年，虚拟货币市场的新动向推动监管政策进一步细化升级。一方面，香港《稳定币条例》于8月1日正式生效，设置稳定币发牌制度引发市场广泛关注；另一方面，比特币等虚拟货币价格暴涨暴跌催生投机热潮，以“稳定币”为噱头的非法金融活动也随之抬头。不法分子利用这一热点，以高额回报为诱饵诱导公众投资实施诈骗，部分还冒用企业名义发行稳定币，引发机构连续辟谣，多地金融监管部门已就此密集发布风险提示，香港也在同步引导稳定币市场降温。
2025年以来，监管层与相关部门的密集动作，更凸显了对稳定币风险的高度关注与审慎态度。
2025年6月18日，央行行长潘功胜在陆家嘴论坛上指出，区块链和分布式账本等新兴技术推动央行数字货币、稳定币蓬勃发展，实现了“支付即结算”，从底层重塑传统支付体系，大幅缩短跨境支付链条，同时对金融监管也提出了巨大的挑战。
2025年7月10日，上海市国资委党委召开中心组学习会，围绕加密货币与稳定币的发展趋势及应对策略开展学习。多地金融监管机构也在同月密集发布稳定币相关风险提示，形成监管协同声势。
值得关注的是，在境内严监管的同时，相关讨论也延伸至全球视野与政策协同层面。2025年8月1日香港《稳定币条例》生效，为当地稳定币发行商提供了明确的监管框架与牌照申请路径。
2025年10月27日，潘功胜在金融街论坛年会上进一步阐述了监管立场，他提到：“近年来，市场机构发行的虚拟货币特别是稳定币不断涌现，但整体还处在发展早期。国际金融组织和中央银行等金融管理部门对稳定币的发展普遍持审慎态度。10天前，在华盛顿召开的IMF/世界银行年会上，稳定币及其可能产生的金融风险成为各国财长、央行行长讨论最多的话题之一，比较普遍的观点主要集中在，稳定币作为一种金融活动，现阶段无法有效满足客户身份识别、反洗钱等方面的基本要求，放大了全球金融监管的漏洞，如洗钱、违规跨境转移资金、恐怖融资等，市场炒作投机的氛围浓厚，增加了全球金融系统的脆弱性，并对一些欠发达经济体的货币主权产生冲击。”
从境内十余年来虚拟货币监管体系的逐步完善，到2025年稳定币的火热发展再到降温，再到全球对稳定币风险的普遍共识……多重因素叠加下，此次央行明确将稳定币纳入虚拟货币监管框架，既是对过往政策的延续强化，更是应对新形势的精准施策，为后续监管执法提供了清晰的法律与逻辑依据。
规范深层考量：防范金融风险，维护货币主权
要理解央行对稳定币的定性逻辑，首先需明确其本质属性与潜在风险。所谓稳定币，是指利用分布式账本或区块链等技术，将价值锚定各类法定货币的加密货币，其核心设计初衷是保证价值相对稳定。但从市场实践来看，集中挤兑、价值脱锚、流动性不足等问题频发，稳定币“爆雷”事件屡见不鲜，其底层风险与资产质量至今仍难以得到有效保证，这也成为监管介入的重要现实依据。
对于央行将稳定币明确归类为虚拟货币的深层考量，多位业内专家在接受21世纪经济报道记者采访时从不同维度进行了系统解读，核心逻辑均围绕风险防控、监管协同与货币主权展开。
中国政法大学金融科技法治研究院院长赵炳昊首先厘清了定性的法律边界：“这一界定并非将稳定币认定为刑法意义上的违禁品，而是把围绕稳定币的经营性、居间性及清算性活动纳入整治范围，此举便于央行、网信、公安等多部门统一执法与协同处置。”
在这一法律框架下，北京银行法学研究会理事叶凝遥与赵炳昊均认为，防范金融风险，维护货币主权是首要考量。叶凝遥指出，央行明确虚拟货币（含稳定币）不具备与法定货币等同的法律地位和法偿性，这一定性从根本上否定了稳定币作为“准法币”的可能性，旨在防止其挑战以国家信用背书的法定货币，特别是数字人民币的地位，保障货币发行权的唯一性和金融系统的稳定性。
中国政法大学法与经济学研究院助理教授迟舜雨向本报记者强调，近两年，主要稳定币发行方的资产储备透明度受到国际监管机构质疑，多次出现信息披露不足、储备结构不清等问题，强化了稳定币潜在的“脱锚”与兑付风险。同时，稳定币已成为全球加密金融体系的关键流动性工具，与高杠杆交易、链上借贷等风险业务深度绑定，其波动对市场冲击性显著增强。国际上，美国、欧盟、FATF 均发布报告指出稳定币在跨境洗钱、电诈和地下经济活动中使用频繁，跨境流动性强、匿名度高导致监管外溢性扩大。正是在这一全球背景下，中国维持对稳定币的严格定性与管控，符合维护货币主权、支付体系安全和防范跨境金融风险的一贯监管理念。
赵炳昊则从货币主权与跨境管理视角进一步补充。他表示，稳定币可在链上实现类美元化的即时清算，绕开传统银行体系与外汇管制，若大规模使用，可能弱化本币计价与结算地位，还会增加跨境资金无序流动及“影子支付体系”的外溢风险，此次定性正是从源头阻断“货币替代”和跨境套利通道的关键举措。
打击非法金融活动、保护公众财产安全，是监管定调的另一核心出发点。两位专家均关注到稳定币在合规性上的显著短板——其匿名或半匿名的技术架构，导致客户身份识别、交易信息追溯等反洗钱（AML）要求难以有效落实。叶凝遥明确指出，这使得稳定币“存在被用于洗钱、集资诈骗、违规跨境转移资金等非法活动的显著风险”，其快速、跨境、隐蔽的特性极易成为违法犯罪工具。
赵炳昊对此进一步细化，认为当前稳定币在客户身份识别、交易信息可得性与可回溯性上仍有不足，易被用于电诈流水分拆（记者注：通过多次、小额转账分散资金流向）、地下钱庄运作和异常跨境转移，将其纳入“虚拟货币”处置框架，能更便捷地“一揽子”适用冻结、报送、惩戒等监管工具。
应对外部环境变化、统一监管口径，也是此次明确定性的重要背景。2025年以来，国际虚拟货币市场波动加剧，比特币等币种价格暴涨暴跌引发市场躁动，同时部分人士借助多地推出针对稳定币的专门法规，以“稳定币”为噱头大肆炒作概念。叶凝遥认为，央行首次公开对稳定币进行明确定调，起到了正本清源的作用，旨在压缩利用“稳定币”等新概念进行非法金融活动的空间，防止监管套利。
这一举措也体现了法律与监管口径的延续性。赵炳昊分析称，会议重申“虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动”“不具有法偿性”，将稳定币视为虚拟货币的一种，能与既有对比特币等的全面禁限形成一致执法口径，便于跨部门在信息流、资金流等维度协同治理与执法落地。
值得注意的是，这一定性还与数字人民币（e-CNY）发展形成有效协同。赵炳昊强调，央行推动的数字人民币是中心化、许可式的法定数字货币，而稳定币属于私营机构发行的链上代币，二者运行逻辑与治理责任截然不同，统一定性有助于清晰划分公共货币基础设施与私人代币的边界，避免监管套利与市场对两类货币的“混同叙事”。
总体来看，此次央行定调既是对过往监管政策的延续，也是应对市场新变化的主动作为，为虚拟货币及稳定币监管提供了清晰的法律与执行依据，将进一步维护我国金融市场秩序与货币金融安全。
未来影响：稳定币发展空间将收缩
当前对虚拟货币非法金融活动的整治导向，正我国对境内稳定币生态形成多维度影响，其发展空间将持续收缩，这一趋势已成为行业共识。
在业务层面，稳定币相关活动的合规红线已明确划定。赵炳昊指出，稳定币相关的发行、推广、撮合、清算、支付受理、场外兑换等，均将被纳入“非法金融活动”的集中治理清单；支付接口、银行端口、互联网分发与营销将同步收紧。对所内USDT链上充提、灰色OTC、卡商/码商等既有链路，预期执法将更常态化与精细化。这与会议传递的“继续坚持对虚拟货币的禁止性政策”一脉相承，意味着境内任何稳定币发行、交易、兑换及作为支付工具的行为，都将被认定为非法金融活动并受到严厉打击。
产业发展方向也随之发生显著调整。赵炳昊分析认为，在境内收紧的大背景下，稳定币相关技术与流动性将更多迁移至离岸与区域性金融中心；境内金融科技如涉跨境结算与链上资产处理，需转向监管认可的合规路径，例如以贸易金融数字化、许可链结算或与境外合规机构对接的“链下合规、链上记账”模式。
这种导向同样影响境内机构的境外布局，叶凝遥指出，虽然会议明确针对的是境内活动，但这一强监管信号将深刻影响境内相关主体在境外进行稳定币布局的战略，其“想象空间将会无限缩小”，更多将局限于跨境支付和供应链金融等实际应用场景，且必须严格符合相关司法辖区的合规要求。
从风险处置与监管策略来看，赵炳昊认为，考虑到稳定币生态的交易量与市占仍在高位，以2025年10至11月的数据为例，全球稳定币总市值已达到约3000亿美元，其中USDT的市场占比常年稳定在60%左右。庞大的交易体量和较高的市场占有率，使得对普通居民参与稳定币交易的监控工作面临较大压力。
对于未来监管动向，赵炳昊认为，下一步监管举措可能是“宣示+工具箱常态化升级”的组合拳，而非技术意义上的“绝对禁绝”。主要原因在于，稳定币和公链是跨境、点对点的开放网络，完全物理阻断的可行性与代价都极高，但通过资金、信息和链上的持续加压，可以显著提高在岸可获得性与可用性成本，让其难以在境内形成支付清算与大规模兑付网络。这也是2021年《通知》以来的治理路径——“明确定性+取缔业务+执法行动+口径一致”的舆情与消费者教育，此次会议是在新形势下的再确认与再动员。
监管协同性与技术能力提升将成为未来治理的关键支撑。“监管手段将趋向精准化和科技化。”叶凝遥表示，未来监管将深化公安部、网信办、外汇局等多部门的协同配合，完善政策与法律依据，重点聚焦信息流、资金流等核心环节，通过加强信息共享和提升监测技术能力，以更有效地识别和打击违法犯罪活动。
赵炳昊进一步强调，目前在我国境内语境下，稳定币应被视作纳入“虚拟货币非法金融活动整治”框架的高风险媒介——其本身并非“违禁品”，但围绕它的经营性和帮助性活动极易触碰法律红线。未来监管将通过账户侧拦截、入口侧封堵与链上侧协查等多重手段，持续压缩稳定币在境内的生存空间。
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