“十五五”城镇化换挡：从建城到留人，向内挖潜激活内需
21世纪经济报道记者李莎 北京报道
展望“十五五”时期，新型城镇化发展空间仍然很大。
日前，国务院以“深入推进以人为本的新型城镇化，着力构建城乡融合发展新格局”为主题，进行第十七次专题学习。其中明确，新型城镇化是扩大内需和促进产业升级、做强国内大循环的重要载体。近年来，各地区各部门深入实施新型城镇化战略，推动新型城镇化取得重要进展。
在城镇化发展的关键节点，一系列核心问题亟待解答：“十五五”时期怎样推动城市高质量发展？要把握哪些重点？如何走出一条中国特色城市现代化新路子？日前举行的学习贯彻党的二十届四中全会精神研讨会暨《城市使命与新型城镇化》新书座谈会上，来自科研单位、政府部门的专家学者展开了研讨交流。
国家发展改革委原副秘书长范恒山指出，实现城市高质量发展，要适应城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段的要求，着眼于优化空间格局、实施老区改造、改善建筑风貌、强化分流疏解、发展特色产业、重视投资于人、鼓励激情创造、強化基础设施、推动绿色转型、夯实科技支撑、盯紧边沿死角、突出重要关切、弘扬优良文化、压实主体责任等工作，以高效能治理推动高质量发展，使高质量发展的城市成为全面现代化建设的核心动能和关键支撑。
研讨会现场 李莎/摄
以城镇化质量提升激活内需
中央城市工作会议提出“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”的判断，成为“十五五”时期城镇化工作部署的重要依据。
中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎表示，“十五五”时期城镇化与宏观经济的结合逻辑已发生深刻转变——不再是过去主要“靠规模扩张拉动投资”，而是转向“以质量提升激活内需”，其推进路径清晰指向“求新”破局：不再单纯追求规模扩张，而是聚焦深挖质量提升潜力，开辟以“深度”为核心标志的新型城镇化发展之路。
冯奎进一步解释，党的二十届四中全会强调“坚持扩大内需这个战略基点”，而城镇化仍是落实这项要求的关键抓手之一。一方面，2亿人左右的进城务工人员尚未完全实现落户，另一方面，城镇化率突破65%后通常还能保持10年左右的平缓增长。这不仅能带动住房、交通等传统领域投资，更能通过人口集聚催生服务消费扩容，通过公共服务均等化释放中低收入群体的消费潜力。
国家发展改革委地区经济司原二级巡视员潘玛莉从实践层面给出了具体路径。她认为，城镇化是扩大内需的重要抓手，一方面要加大城市更新、新型基础设施建设投入。另一方面通过公共服务均等化消除新市民消费顾虑，释放住房改善、子女教育、健康养老等发展型消费需求，形成“投资补短板、消费扩增量”的良性循环。
在范恒山看来，城市高质量发展是新型城镇化的重要内容，可从发展力、愉悦度、安全性三个维度来衡量。发展力即发展的可持续性，主要体现为产业发展的现实活力和未来潜力；愉悦度即市民幸福感，主要体现为市民日益增长的美好生活的满足能力；安全性即安全韧性，主要体现为抗灾释压防化风险的能力。强劲发展力、超感愉悦度和高度安全性是城市高质量发展的基本内涵和主要标志。而要实现这一目标，要适应城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段的要求，认真践行人民城市理念，以豁达治理、科学治理、精细治理为导向，借助城市更新这一重要抓手，着眼于优化空间格局、实施老区改造等十余项重点工作。
走出中国特色城市现代化新路子，是城镇化工作的重要命题。中国城镇化促进会副主席、上海交通大学城市科学研究院院长刘士林认为，未来要在以下三个方面重点发力：一是深刻认识和更加自觉地尊重城市发展规律，顺应城镇化发展要求作出相应的制度安排，而非采取过多琐碎的人为干预，给城市发展更多的路径选择。二是大力推动中华优秀传统文化与新型城镇化更好地相适应，进一步发挥中华优秀传统文化对城镇化建设的加成、赋能、支撑和引领作用。三是把发展经济与促进共同富裕放在更加优先的制度安排上。以实体经济为中心引领经济发展，在当下成为具有全局性、根本性的战略优先事项。共同富裕是坚持以人民为中心的发展思想的重要内涵，也是建设现代化人民城市的重要评价指标，需要时刻铭记在心并不断加大推进力度。
如何推动城镇化取得重大进展？
当前我国城镇化率已突破67%，正处于从快速发展中后期向稳定期过渡的关键阶段。党的二十届四中全会明确，“十五五”时期高质量发展要取得显著成效，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化取得重大进展。
对此，中央党校(国家行政学院)全国党校(行政学院)教师进修学院副院长李江涛解读称，这里的“重大进展”更多地表现为城镇化的“新型”程度或能级提升，需从多维度协同发力。
具体来看，“十五五”时期，要在常住人口城镇化率接近或达到70%的基础上，深入实施新一轮农业转移人口市民化行动；要多管齐下，加快城市群一体化和都市圈同城化，不断优化城市规模结构，进一步强化县城的重要载体作用等，促进大中小城市和小城镇协调发展；要提升城市治理现代化水平，大力实施城市更新，增强城市安全韧性，注重历史文脉传承等，实现城市内涵式发展；要以现代化产业体系建设夯实城镇化的物质技术基础。通过这一系列举措，让“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”成为现代化人民城市的鲜明特征。
党的二十届四中全会已为“十五五”时期深入推进以人为本的新型城镇化划定重点任务和路径——科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。推进超大特大城市治理现代化，加快城市群一体化和都市圈同城化，优化城市规模结构，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升产业支撑能力和公共服务水平。坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。扎实推进边境城镇建设。
潘玛莉认为，要将这些路径转化为实际成效，离不开系统性改革的支撑。她建议从三方面突破：一要深化要素改革，破除体制机制障碍；二要聚焦城市品质，提升治理服务效能；三要推动产城融合，夯实就业支撑基础。
“在新的历史阶段，城镇化不能简单复制过去的经验。”国家发展改革委发展战略和规划司原副司长、一级巡视员周南表示，在人口与城市进入存量时代后，新型城镇化的后半场要按中央的要求，科学有序推动农业转移人口市民化，由常住地更多地提供公共服务。让农业转移人口不仅进得来、留得下，还要过得好、有选择。同时还要切实提高城镇化质量。
县城作为城镇体系的重要组成部分，在新型城镇化中扮演着关键角色，也是城乡融合发展的重要支撑。根据2024年国民经济和社会发展统计公报，我国内地共有县域1869个，在全国经济总量占比达38.35%，在全国农业中占比超四分之三，承担全国90%的粮食生产任务，并贡献全国48%的规上工业企业。
基于此，中国城镇化促进会副秘书长，中国城市发展研究院常务副院长李宁表示，“十五五”期间，要分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，根据不同类型县城的发展基础、资源禀赋和区位条件等，因地制宜、精准施策，以宜居城市建设为目标，全面提升我国县城建设质量，推动新型城镇化高质量发展。
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