探路产业“沙盒监管” 一线城市瞄准这三个新领域
南方财经记者 陈思琦 深圳报道
从金融领域诞生的“沙盒监管”，这一概念被引入AI等更多产业领域。
6月13日，深圳市深入推进综合改革试点首场新闻发布会上，深圳市发展改革委主任郭子平透露，深圳将进一步放宽市场准入，在人工智能、智能网联汽车、医药与医疗器械等领域探索“沙盒监管”机制。
今年3月印发的《深圳市2025年优化市场化营商环境工作方案》也明确，拓展“沙盒监管”施行范围，在确保质量和安全的前提下，对入盒企业采取柔性监管措施，允许在法律法规尚未明确的新兴产业领域开展商业流程、服务模式或产品形态创新。
中国（深圳）综合开发研究院财税贸易与产业发展研究中心主任韦福雷告诉记者，沙盒监管适用于一些可产生“破坏性创新”的前沿领域：“一个突然出现的新事物，未来的发展风险未知，监管机构就需要划定边界，设计一套机制，在可监控范围内进行相关创新业务的模拟运行、动态监管。即使出现偏误，风险和破坏性也是可控的。”
拥抱AI“破坏性创新”
英国金融行为监管局（FCA）2015年提出“监管沙盒”（Regulatory Sandbox）概念，创造一个“安全空间”，金融科技企业可在其中测试新产品、新服务、商业模式或营销方式。
“监管沙盒”模式很快被全球金融监管机构效仿。有研究显示，完成FCA沙盒测试的企业所获金融科技投资比同行高出6.6倍。
据英国金融行为监管局（FCA）定义，监管沙盒是一个“安全空间”，企业可在其中测试创新性的产品、服务、商业模式和交付机制，不会因从事相关活动而立即招致通常的监管后果。FCA将对测试过程进行监控、评估，以判定是否给予正式的监管授权，在沙盒之外予以推广。
业内认为，金融科技快速发展带来的金融创新需求是监管沙盒诞生的主要原因。据FCA测算，监管者的不确定性可能使创新业务上市时间延后1/3，增加的成本达到产品生命周期收入的8%，创新型企业的估值大约降低15%，许多企业无法实现融资，亟需监管模式创新以促进金融创新，同时有效平衡风险。
2024年的一项研究显示，完成FCA沙盒测试的企业所获金融科技投资比同行高出6.6倍，沙盒机制使市场授权平均耗时较常规审批流程缩减40%。另据2020年世界银行《监管沙盒的全球经验》统计，全球已正式宣布建立73个监管沙盒，在金融科技领域获得广泛认可与实践。
近年来，沙盒监管制度逐渐“外溢”推广到其他领域，尤其是一些易于产生颠覆性、“破坏性创新”的领域。
其中，以DeepSeek、ChatGPT等为代表的生成式AI，带来的监管和治理挑战与金融科技“异曲同工”。互联网与金融结合带来的大量业务创新使金融监管面临挑战，而当下，AI的迭代能力以及不断催生的新场景、新业态也使传统监管规则稍显滞后。
南方财经记者梳理发现，2024年出台的欧盟《人工智能法案》作为全球首部全面监管人工智能的法规，明确提及“人工智能监管沙盒”（AI Regulatory Sandbox）。
据该法案定义，AI监管沙盒是指由主管机关建立的受控框架。在这一框架下，AI系统的提供商或潜在提供商可在沙盒监管下，在一定时间内开发、训练、验证和测试（适当情况时在真实世界条件下）AI系统创新的各种可能性。
而在我国，北京的产业“沙盒”探索相对较早。2023年，北京数据基础制度先行区启动运营，随后北京市经信局、北京市委网信办联合印发《北京市数据流通与安全治理监管沙盒通用实施方案》，以及智能网联汽车、医疗健康、人工智能大模型三个数字经济重点领域监管沙盒实施方案。2024年北京市政府工作报告重点任务清单也将“在自动驾驶、医疗和大模型训练领域探索沙盒监管机制”列入。
值得关注的是，自动驾驶、医疗和大模型训练，与深圳市此次列举的人工智能、智能网联汽车、医药与医疗器械三大领域基本重合，均属于创新迭代与突破速度较快、易于催生“破坏性创新”的领域。
除了产业发展的必然要求，韦福雷告诉记者，这三个领域的重要性还体现在——与终端消费者紧密相关。
“近些年，智能网联汽车产业高速发展，智驾安全问题也受到高度关注；AI在各行各业发挥重要作用，但个人数据、隐私泄露等潜在风险依然存在；医药与医疗器械更是与民生保障息息相关，既要求提高转化成功率，也要降低创新风险，确保其安全性。”韦福雷说。
前海、河套可先行探路
今年3月，《深圳市2025年优化市场化营商环境工作方案》印发，明确将拓展“沙盒监管”施行范围，面向新技术、新产业、新业态主体制定“沙盒监管”规则，依申请将企业纳入“沙盒监管”。
根据该方案，深圳将在确保质量和安全的前提下，对入盒企业采取柔性监管措施，允许在法律法规尚未明确的新兴产业领域开展商业流程、服务模式或产品形态创新。
随后，深圳市市场监管局发布《关于征集拟实行“沙盒监管”的新技术、新产业、新领域目录的通知》。其中提到，所提技术、产业或领域应具有显著的创新性，能够推动行业或社会进步，包括但不限于数字经济、绿色经济、共享经济、元宇宙、智能网联汽车、无人驾驶等新兴产业。
值得注意的是，新兴产业“沙盒监管”与数据要素的开发利用、流通交易息息相关。6月10日，中办、国办印发的《关于深入推进深圳综合改革试点深化改革创新扩大开放的意见》专门提到，深化数据要素市场化配置改革，在保障安全前提下，稳步推进交通、地理、卫星遥感、气象、医疗卫生等领域公共数据依法合规分级分类开放，健全相关管理制度、服务机制、标准规范。
实操阶段，韦福雷建议，北京的相关经验可供深圳借鉴，由工信、网信等部门主导，搭建相关产业“沙盒监管”平台。
据北京经开区管委会官网消息，去年3月，全国首个人工智能数据训练基地——北京人工智能数据训练基地正式启用，建立了监管沙盒机制，为企业提供申请入盒、完备性审核、方案评估、训练验证、初核与退核、成果转化与宣传推广等全流程服务。据介绍，该监管沙盒遵循弱版权保护政策、通知移除规则、风险补偿规则和创新纠纷解决机制，降低数据版权风险；在数据存储安全、数据加工安全、数据交付安全、数据监管合规四方面，则采取强技术安全保障措施，降低数据安全隐患。作为全国首例AI领域监管沙盒，截至目前，北京人工智能数据训练基地已引入医疗、政务、自动驾驶等领域100余个高质量数据集，完成脑健康医疗模型等10个模型训练。
“深圳综合改革试点不少任务都将率先在前海、河套落地，先行先试。”6月12日举行的国新办新闻发布会上，深圳市委副书记、市长覃伟中表示。
根据《河套深港科技创新合作区深圳园区发展规划》，河套深圳园区将加快布局人工智能与数字经济发展前沿领域，在智能制造、智慧医疗、智能网联汽车等领域开展创新应用试点示范。
而在前海，“深港数据跨境安全便捷通道”今年4月正式启动，率先在医疗领域试点应用，支持病历互通、医保核赔、远程诊疗、科研合作等医疗数据跨境场景；“深港跨境数据验证平台”也于去年5月上线，通过区块链技术解决深港数据互信互认问题，截至2024年底已产生验证数据341笔。
“AI等领域沙盒监管借鉴了欧洲等地的创新做法，香港则很早就开始了金融沙盒监管的先行先试。前海、河套可充分发挥深港合作优势，更好地吸收、借鉴国际先进标准与经验，率先形成一批落地成果，再向更大范围复制推广。”韦福雷说。
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