何晓贝等：绿色产业政策的崛起逻辑
中新经纬9月12日电 题：绿色产业政策的崛起逻辑
作者 何晓贝 北大国发院智库宏观与绿色金融实验室副主任
吴明华 北大国发院宏观与绿色金融实验室高级研究员
在应对全球气候变化的大背景下，很多国家逐步推行以绿色为导向的产业政策且已成为趋势。尤其在新冠疫情之后，绿色产业政策被视为实现净零排放目标和促进就业增长的关键举措。
产业政策是指政府为调整经济结构、引导资源流向具有发展潜力的领域而实施的一系列政策措施。当前，经济学家对于绿色产业政策的潜在效应及其实施路径持有不同见解，绿色产业政策的发展趋势成为值得深入剖析和持续关注的议题。
一、为什么实施绿色产业政策？
(一)更容易获得民众支持
传统上，碳定价机制被视作减少碳排放的最有效率手段，但由于不同国家和地区在经济结构、能源禀赋以及政治决策等方面存在显著差异，碳定价政策的制定和广泛实施面临着诸多挑战。例如公众接受度低，行业游说力量强大，碳税存在累退效应，部分治理能力弱的政府难以通过实施有效的再分配政策缓解高碳价带来的收入分配不平等。
鉴于碳定价机制面临的现实障碍以及气候问题的紧迫性，许多经济学家提议应更加重视包括财政补贴、行政调控在内的各类产业政策。例如，美国哥伦比亚大学校级教授约瑟夫・斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)认为，市场并非万能的，仅凭市场机制(例如碳定价)无法解决复杂的经济与社会问题，产业政策的重要性应当重新提上议程。
绿色产业政策往往被赋予多重目标，包括增加就业、减少对关键供应链的依赖、振兴制造业、加强国家安全等，这些目标在政治层面上更容易推行。其中，以补贴为主的政策因其较高的公众接受度和实施便利性而备受推崇。
一方面，实施绿色补贴的程序相对简单，政府可以通过财政拨款、税收优惠等方式直接向相关企业和项目提供资金支持。相比之下，碳定价需要建立复杂的市场机制，如碳交易市场，涉及配额分配、交易规则制定等多个环节，实施难度较大。另一方面，绿色补贴能够直接降低可再生能源和绿色技术的成本，而碳定价则会增加生产和生活成本，因此绿色补贴更容易获得消费者和企业的青睐。
(二)纠正绿色技术发展中的市场失灵
许多经济学家认为，绿色产业政策有助于解决一些关键的市场失灵问题。
首先，由于全球碳价远未能充分反映碳排放的环境成本，导致高碳排活动的成本被低估，绿色投资的相对回报过低，这种市场失灵使得绿色技术缺乏足够的投资。另外，许多研究显示，绿色创新领域的知识溢出效应表现显著，但创新活动的正外部性亦未能在市场价格中得到体现，导致对绿色创新的投资不足。这种市场失灵现象也是实施绿色补贴政策的主要理由之一。
其次，“路径依赖”导致了“化石能源陷阱”。即当化石能源技术遥遥领先于绿色技术，且化石能源产品的市场规模远超绿色产品时，会进一步激发化石能源技术的创新活力，即产生“路径依赖”。例如，在美国页岩气繁荣时期，可再生能源的专利申请数量显著下滑，这表明化石燃料的繁荣可能会抑制绿色创新，并导致所谓的“化石能源陷阱”。麻省理工学院教授、诺贝尔奖获得者阿西莫格鲁和合作者在2023年的一篇文章中强调，在内生技术进步的理论框架下，推动经济结构的低碳转型必须同时运用两个工具：碳税(碳定价)和对绿色技术的补贴。对绿色技术的补贴能够改变技术进步的方向，引领经济结构迈向绿色低碳的发展模式。
此外，绿色补贴还可以帮助消除其他可能限制清洁技术投资和采用的障碍，例如电动车领域因用户数量有限导致充电桩不足的问题(即网络效应)。
二、实施绿色产业政策的挑战
在全球应对气候变化的大背景下，尽管绿色产业政策获得了较广泛的支持，但仍无法避免政策设计和执行中的问题和阻碍，甚至可能引发更复杂的国际贸易争端。
(一)政策设计与实施难度大
在设计和实施绿色产业政策时，所遇到的核心难题在于如何准确地选择具有潜力的技术、行业或企业进行支持。然而，预测新技术的潜力极具挑战性，信息不对称问题突出，且决策错误的成本高昂。经合组织(OECD)在2025年发布的一份研究报告指出，政府在选择支持对象时，往往难以获取关于企业技术潜力、市场前景及环境效益的充分信息，无法进行精细化的政策设计，容易导致“一刀切”的支持方式，难以达成预期的政策效果。
绿色产业政策在实施时，显著地、集中地影响着如新能源生产商等特定利益团体，也正因如此，相较于其他政策，绿色产业政策的实施进程和效果更有可能被明确的利益集团所左右。
(二)成本与效益不匹配
在实现同等减排效果的情况下，有些补贴政策的经济成本或显著高于碳定价机制。哈佛大学教授、曾任奥巴马政府总统经济顾问委员会主席的杰森・福尔曼(Jason Furman)在2024年的一篇文章中指出，美国《通胀削减法案》(IRA)的减排成本为每吨二氧化碳45至61美元，而仅在电力行业施加每吨10美元的碳税，即可达到相近的减排效果。此外，补贴政策还可能反向刺激能源需求的增长。补贴降低了能源价格，减弱了居民和企业节能减排的动力，甚至可能激励企业扩张，反而会增加能源消耗和排放，削弱补贴政策本应实现的减排效益。
(三)补贴竞赛与关税壁垒
采取绿色补贴措施有可能加剧全球范围内补贴竞赛。国际货币基金组织的研究指出，在一国对某一产品实施补贴后，另一国在一年内对该产品实施补贴的可能性高达74%。而对于那些无法提供同等规模财政补贴的国家，其国内市场和投资环境的吸引力明显下降。有些国家为了保护本国产业的竞争力，可能会采取更多的政策干预，如歧视性的补贴措施(如《通胀削减法案》规定只有在北美地区组装的电动汽车才能享受税收抵免优惠)，从而引发国际贸易争端。关税壁垒导致的全球供应链重组，会使得生产成本提高、产品价格上升。
三、展望
尽管产业政策在实践中面临着诸多挑战，但许多经济学家认为绿色产业政策对于推动全球绿色经济转型的重要性不容忽视。例如，曾任奥巴马政府总统经济顾问委员会主席的杰森・福尔曼(Jason Furman)对产业政策持批评态度，但也承认在面对气候变化的严峻挑战时，相比躺平和不作为，实施绿色产业政策不失为一种更加积极的策略。
在此背景下，学者们就如何更好地设计和执行绿色产业政策进行了广泛讨论，主要观点包括以下四方面。一是提高政策透明度，有助于遏制政策执行过程中可能出现的权力寻租等不正当行为，也更容易获得各界支持。二是明确政策的目标与时限性，减少市场不确定性以激励投资。例如，明确补贴的期限对于增强市场的透明度和可预测性至关重要，这能够显著降低因政策变动带来的不确定性风险，为投资者构建一个更加友好和可信赖的投资环境。三是政策的制定应充分考虑技术成熟度、市场供需状况以及政策目标的动态调整。如对于尚在研发初期的绿色技术，研发补贴和税收减免是重要的激励手段，能够有效降低创新成本，推动技术突破；而对于已经具备商业化条件的技术，则应通过政府绿色采购等措施加速其市场推广。四是加强国际合作与协调。每个经济体都需要在承诺大幅减排的基础上，做出一定的利益让步，以换取贸易伙伴在其他领域的合作。(中新经纬APP)
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责任编辑：宋亚芬
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