两会观察 | “数据跨境”首次写入政府工作报告，今年重点工作在哪？
南方财经全媒体记者 冯恋阁 实习生肖文旸 广州报道
近年来，数字经济成为全球经济发展的热点，我国数字经济发展脚步也逐渐加快。
今年5月，国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2022年）》显示，2022年我国数字经济规模达50.2万亿元，同比名义增长10.3%，占国内生产总值比重提升至41.5%。
数据跨越不同边际的充分流动将成为支撑国际贸易活动、促进跨国科技合作、推动数据资源共享的重要驱动。据麦肯锡预测，到2025年，全球数据流动对经济增长的贡献将达到11万亿美元。
今年两会期间，“解决数据跨境流动问题”首次作为加大吸引外资力度的举措被写入政府工作报告。数据跨境流动中的痛点、难点及解决之道，也成为两会代表委员热议的话题。
数据跨境首入报告，发展有何难点痛点？
近年来，数据作为生产要素在经济发展中扮演的角色越来越重要。
随着数据安全领域的“三驾马车”——《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》相继落地、生效；《数据出境安全评估办法》《关于构建数据基础制度更好发展数据要素作用的意见》(以下简称“数据二十条”)相继出台，我国从在顶层立法上，为重要数据、个人信息等出境需求，确立了多样跨境流动方案。
不过，虽然目前我国数据跨境传输制度的顶层体系基本完善，但落实到实践工作中仍存在规定不够细化、国际接轨不足、基础设施建设未完善等问题。
详细合理的规则配套是数据要素实现安全高效流通的基础。多位代表委员在提案中对尽快制定切实可行的数据跨境实践规则表达了关切。
全国政协委员、普华永道中天会计师事务所首席合伙人李丹在其提案《关于加快构建透明、有弹性的数据跨境管理制度体系的提案》中指出，当前数据跨境领域的规则相对而言比较宏观，各地区、各行业主管部门在数据安全的边界、安全体系的评估及等级认定、违规责任认定等方面的考虑并不相同。此外，数据跨境规则落地后的过渡期存在一定的空白或不足、数据跨境合规和审批要求的预期并不够明确等也是行业关注的重点。“这些问题都需要更高层级的机制进行协调。”李丹指出。
数据跨境流动监管在国际上并没有形成完全统一的规制模式，因此，加强国际合作，完善跨地区、跨国界的规则和平台衔接，也是发展痛点。
全国政协委员、上海市政协副主席、致公党上海市委主委邵志清也在其提案《关于建设国家高水平数据开放平台的提案》中表达了对数据跨境和数据领域的国际合作缺乏的担忧。
“一方面，数据跨境和数据领域的国际合作缺乏统一平台；另一方面，国际高标准数字经贸规则尚未有效对接。”邵志清认为，我国与新加坡咨询通信媒体发展局、企业发展局和中国——东盟信息港合作对接数据管理框架（DMF）、跨境数据流动合作范本（MCC）等跨境数据管理框架及新加坡数据保护信任标志（DPTM）等对接和互认，与欧盟数据保护委员会通过个人信息保护体系（BCR）认证等已形成的国际惯例与国内数据出境管理事前审批模式相比存在较大差距，一定程度上可能会导致国内数据市场与国际相对隔离。
数字经济向前，更需要推动基础设施建设的高质量发展。
国家数据局局长刘烈宏在第二届全球数字贸易博览会时指出，据估算，数据基础设施每年将吸引直接投资约四千亿元，带动未来五年投资规模约两万亿。
邵志清认为，我国目前存在国际数据基础设施和要素配置能级不匹配的问题。他指出，目前我国的重要数据要素“枢纽”，对比海外一流的数据枢纽城市，在国际海光缆的接入量、带宽能级、网络质量等方面存在较大差距，国际化数据中心规模、智能化算力资源服务能力等方面存在明显短板。
全国政协委员、香港汕头社团总会主席高佩璇也提到，当前，跨境电商、流媒体、跨境游戏等行业对跨境数据传输具有较高要求。“在算力中心等配套基础设施建设尚未完善的情况下，数据无法高效地发挥作用，从合适的渠道流向需要的地方。”她指出。
专家建言：建立数字基础设施、强化国际交流合作
随着数据要素的重要性逐渐凸显，对数据跨境流动的探索也成为了各国抢占全球数字经济发展高地的关键。当前，我国应如何突破数据跨境流动中面临的诸多难点，驶上高速发展之路？
针对国内规则相对模糊的问题，李丹建议，在整体框架设计下，各个法规以及相关指引可以有计划、有步骤地推出，以便企业妥善组织相应资源，达到合规效率、效果最大化。
在全国政协委员、南方科技大学副校长金李看来，未来可以逐步开展国家数据跨境安全流通试点工作，探索建立非重要数据的白名单制度。“对经过中央网信办、相关行业主管部门等多部门联合认定的非重要数据，可依托各地数据交易所进行安全评估审查，通过合规评估流程后允许场内跨境流通，并设立国家数据跨境安全快速审查通道，构建国家级的跨境数据枢纽节点。”
数据要素市场发展日新月异，多位代表委员建议，应积极探索更多元、更丰富、更有弹性的数据跨境流动国际合作路径。
2020年9月，我国发起《全球数据安全倡议》，呼吁各国加强全球数字治理、网络安全合作，共同促进数据安全。李丹建议，应倡议为基础，进一步参与构建全球性、区域性的双多边数据互惠合作机制，为中国企业“走出去”，外资企业“引进来”提供便利。
“下一步，应建设国家高水平数据开放平台，作为窗口代表国家参与国际数据流通与合作。”邵志清指出，要打造一批国家级集约化功能性数据枢纽平台与跨境数据交易系统，落实RCEP等双边、多边国际协定成员国在工业、跨境电商、数字文娱等数字贸易行业的合作等。
他还提到，应考虑以完善、灵活的制度为数据跨境活动保驾护航。建设“国际数据规则先导区”，不断迭代深化“制度+技术”双重保障，通过场景探索布局离岸功能型数据中心建设；建设司法部涉外商事纠纷跨境法律援助、科技部国际科研大数据服务、商务部服务数字贸易新业态发展等专业功能平台。全面参与国际数据治理规则互认和谈判，建设“行业国际数据码头”。
针对数字基础设施的问题，邵志清表示，可以梳理和估算国际算力需求规模和建设对标符合国际市场规则需求的特殊功能数据区，如打造全球数据枢纽平台、生成式人工智能算力平台等功能性数据智算中心，为智能智造、高端航运、智能网联汽车、生物医药等行业高质量数据集和大模型训练提供便捷支撑。
多地探索先行先试，大湾区如何建立数据跨境“桥头堡”
数据跨境越来越频繁地在规则、文件中出现，各地实践也在陆续展开。根据南方财经全媒体记者不完全统计，北京、上海、粤港澳大湾区等地均在探索地方性的突破。
上海于2020年8月组建了临港新片区跨境数据科技有限公司，提供全球化的数据流通、存储、治理、加工、应用和安全服务。今年年初，《上海市落实〈全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案〉的实施方案》发布，在数据跨境流动和国际数据合作方面提出了许多改革试点举措。两会期间，上海临港集团党委书记、董事长，上海自贸试验区临港新片区党工委副书记袁国华在回应记者问题时表示，将加快跨境数据的一般数据清单和重要数据目录的编制、加快对接DEPA、CPTPP等高标准经贸规则、加快跨境数据的基础设施和产业发展，以服务各类企业更便利地推动各自跨境数据业务发展。
北京则于2023年7月发布《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》，提出要探索数据跨境流通，积极参与数据跨境流通国际规则和数据技术标准的制定，重点推动企业开展数据跨境流通业务合作；支持海淀区等建设北京数字贸易港，支持朝阳区建设北京商务中心区跨国企业数据流通服务中心，支持北京大兴国际机场临空经济区建设数字贸易试验区，推进数据跨境流动国际合作。
作为我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，粤港澳大湾区不仅具有“一国两制三法域”的区位特色，也存在联通国际数据流动的发展潜力。
广东已将“数字湾区”建设作为数字广东建设的先手棋和主战场，以率先打造世界级“数字湾区”为目标，全面推动“数字湾区”建设。
近年来多项政策文件对探索大湾区数据跨境流动予以支持。去年6月，《关于促进粤港澳大湾区数据跨境流动的合作备忘录》发布；12月，《粤港澳大湾区（内地、香港）个人信息跨境流动标准合同实施指引》。《合作备忘录》各方将在国家数据跨境安全管理制度框架下，建立粤港澳大湾区数据跨境流动安全规则，以期促进粤港澳大湾区数据跨境安全有序流动，推动粤港澳大湾区高质量发展。 此次发布的《指引》被视为《合作备忘录》的配套文件，将进一步助力粤港数据流动向前推进。
“大湾区数据流通打破了地域和行业的限制，加速了产业融合、科研创新、产业链优化、新兴产业发展，将为大湾区经济的高质量发展提供了有力支撑。”常驻大湾区的全国人大代表、桑达无线软件测试组技术主管陈淑贤指出，应当发挥深圳前海、河套毗邻港澳的区位优势及其承载的国家级重大平台政策优势，加快试点数据跨境流动，探索打造“粤港澳大湾区数据特区”，规划建设离岸数据中心，作为算力出海、数据跨境桥头堡。
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