蔡昉：破除城乡二元结构应在“十五五”规划中高度优先
编者按：2020年12月召开的中央农村工作会议指出：“今后15年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期。”近日，中国社会科学院学部委员蔡昉出版新书《破除城乡二元结构》。他认为，破除城乡二元结构、改变传统体制格局，是畅通资源配置渠道、通过高质量发展做大蛋糕，以及畅通社会流动通道、通过共享发展分好蛋糕的必由之路，必须充分利用好这个短暂的时间窗口，特别是应该在“十五五”规划中充分体现破除城乡二元结构的主要目标和关键要求。
蔡昉/文
《破除城乡二元结构》
蔡昉 著
浙江人民出版社
2025年9月
推进农业农村现代化、建设农业强国，要着力破解现代化途中诸多难解的问题，清除一系列体制机制障碍，克服不容回避的困难。破除历史形成和长期存在的城乡二元结构，就是其中一项重要的任务。
走向现代化的关键任务
中国仍然存在城乡二元结构。可以从两个方面来看造成这种城乡二元结构现象的根本原因。一是按照户籍身份区别对待的基本公共服务供给体制，造成城乡居民在就业机会、居住环境和公共产品的获得方面存在较大的差别。二是农业与非农产业之间存在的巨大劳动生产率差异，从可供分享的物质基础上，把劳动者和居民在城乡之间予以分割。
这两个根本原因，最终都表现为城乡之间在可支配收入、消费水平、基本公共服务供给、文化生活选择机会等方面的显著差异。
更有甚者，城乡二元结构还具有自我强化的效应。这种城乡二元分割和差异性格局，既是社会流动性不足的结果，同时又会进一步阻碍社会性流动。例如，农业劳动力转移本来是结构变革的一个组成部分，产业结构的非农化和人口的城市化也是不可逆转的过程，然而，实际劳动力转移过程，在中国却表现为农民工外出和返乡的周而复始，农村劳动力在年轻时外出参与非农产业就业和城镇发展，到一定年龄又回到农村，因而使得人口的横向流动未能转化为社会性的纵向流动。
党的十九大报告要求，破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。党的二十大报告强调，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。这些重大部署都正确地指向了走向现代化的一项关键任务——破除城乡二元结构。
“十五五”是实现目标的关键期
破除城乡二元结构涉及多个领域，是推进中国式现代化的重中之重，2026—2030年期间也是完成这项任务至为关键的时期。同时，作为国家规划经济社会发展方向、实施既定发展战略的制度形式，科学制定和接续实施五年规划，也将发挥承上启下的关键作用，是确保任务目标得到聚焦进而实现的有效政策工具。
因此，如果说2035年是破除城乡二元结构这个重要任务的完成节点，“十五五”则是实现任务目标的关键期。围绕这项综合体制改革、城乡均衡发展、改革发展成果共享的任务，其主要目标和关键要求应该在“十五五”规划中得到充分的体现，在规划的制定和实施过程中享有高度的优先序。
具体来说，我们可以从以下两个方面，认识“十五五”时期及其规划对于破除城乡二元结构的重要意义和关键支撑作用。
一方面，破除城乡二元结构，是进一步全面深化改革的重大任务，应该按照统一的部署整体推进。城乡二元结构迄今仍然在阻碍城乡均衡发展，妨碍实现城乡资源要素合理配置、城乡居民收入水平同步提高，以及城乡基本公共服务均等供给。党的二十届三中全会强调，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，对完善城乡融合发展体制机制做出重大部署，要求必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。
党的二十届三中全会所部署的任务，在时间节点上与“十五五”时期高度重合，因而上述重大部署也应该落实为“十五五”期间的相应制度安排，据以保障各项具体制度建设和政策调整任务的有效推动，实现破除城乡二元结构的目标。因此，拆除妨碍城乡之间资源配置和共同富裕的一系列体制机制障碍，应该在国家战略层面上以中长期规划做出部署，制定出任务书、时间表和路线图，同时对整体改革做出细化的分解，确保按照既定的目标和步骤扎实推进。
另一方面，确保“十五五”取得实质性进展，从而为“十六五”打下坚实的基础，切实做到在2035年破除城乡二元结构。从既定的目标来看，完成这项任务的时间窗口已经日渐收窄，只有做出时不我待、全力以赴的努力，充分利用尚有的机会窗口，力图取得事半功倍的推进效果，才能如期达到目标要求。为此，借制定“十五五”规划之际，破除城乡二元结构的任务应该被界定为实质性和定量化的目标，按照确定的时间表，同时开启倒计时。
打破常规，实现“不可能的任务”
按照常规的努力所能达到的推进速度，要在一个或两个五年规划期间完成如此多的既定目标，并做到成色十足，可以说难度很大，甚至可能被看作不可能的任务。然而，如果能够打破常规，从“十五五”时期开始，就在实施规划的过程中调动社会各界的积极性，培养和发育以下三个重要且不可或缺的支撑力，同时不断地予以赋能、更新和延续，完全可以预期实现这个“不可能的任务”。
首先，与此项任务相关的各级政府和各部门，要坚定地贯彻落实党中央的“十五五”规划建议。这项工作涉及城乡体制的诸多方面，必然要求各当事方统一思想、凝聚共识、协同发力，消除一切不必要的摩擦，迅速而平稳地推进。作为一个对标案例，我们应该期望各部门和各地区，像打赢脱贫攻坚战那样对待破除城乡二元结构这一任务。
其次，通过顶层设计分担改革成本，分享改革收益，促进激励相容。例如，就维系城乡二元结构战略的最后堡垒——户籍制度来说，这项改革之所以尚未完成，正是因为遇到了激励不相容的问题。由于大幅度增加城镇户籍人口会增加本地政府的财政支出，或许还会在短期内减少商品房销售，因而使地方政府成为户籍制度改革成本的支付者，却不能独享改革收益。
已有的研究表明，户籍制度改革可以从供给侧和需求侧创造社会收益，从而带来真金白银、立竿见影的改革红利。因此，中央政府应该主导户籍制度改革的事权，通过顶层设计和恰当的机制安排，在各当事人之间合理分担成本、分享收益，使未来的改革红利成为包括地方政府在内的各当事人的预期收益。
最后，还需要借助人工智能及其赋能科技创造的强大能力，推动“三农”发展，创造改革红利并进行合理分享，助力体制改革。人工智能及其赋能的各项技术发展，预计能够在要素配置、生物技术、栽培工艺、市场营销和储运等诸多方面打破农业面临的传统资源约束。（本文节选自《破除城乡二元结构》绪论，有删减，标题为编者所加。）
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